公共管理者既得利益形成机理与破除路径

来源：领导科学    作者：刘东杰 张长立

对于利益的追求是人类趋利避害的本性使然，“自利的欲望和对物质利益的追逐，是人类的个人基本动机之一，而且这种动机强烈而持久”（张国庆：《公共行政学》，北京大学出版社2007年版，第577页）。亚当·斯密认为，正是这种“经济人”的自利性才使得市场经济发展有了内在动力。因此，只要是合法的利益并以合法的手段予以追求，就都应当受到法律的保护和社会的尊重。公共管理者作为活生生的人，有着普通人的本性，自然也有其自我利益追求的动机，但因其占据公共职位，执掌公共权力，因而必须承担起公共服务的职责，传统上也将其视为当然的以“公共利益”为行为坐标的“公共人”。但在历史上，曾经由于对这一群体所持有的“牺牲奉献精神”过于乐观而放松了外在制度的约束，以至于该职业领域出现了种种以腐败为主要形式的侵犯公共利益的现象。公共行政发展实践逐步证明了一点：在没有外在约束、外在约束较弱或者存在制度缺漏的情况下，并不是每位公共管理者都会以“公共利益”为行为准则，坚守“公共性”品质。相反，他们并不比普通的大众超脱多少，其大多数行为仍属于“理性经济人”的分析范畴。因此，我们必须正视这一群体的利益现实，承认其既得利益的存在。当然，这里并不否认存在部分以“公共利益”为重、“大公无私”的“公共人”典型，但这种典型相对于众多的普通公共管理者而言，毕竟只是极少数，是众多普通公共管理者在没有外在制度约束下难以企及的高峰。因此，我们不应该否认公共管理者有自己私利的存在，更不应否定公共管理者通过合法的途径、利用合法的手段追求合理合法的个人利益，甚至应当大力倡导，因为芸芸众生基本都有着利己的人之本性。从一定意义上来讲，人的这一本性也是合法或不合法既得利益得以形成、维护和固化的根本原因。

     一、公共管理者既得利益释义

     社会由不同阶层和群体组成，因行业、职业、权力、能力、信息等原因，每个阶层和群体都会存在自己的既得利益。既得利益的存在是社会总体利益分配格局的组成部分，有其存在的必要性和合理性，但非合法性既得利益及各类既得利益的固化却是阻碍社会进一步发展的巨大障碍，是应当加以破除的。在公共管理领域，由于公权力承担着对全社会价值进行权威性分配的功能，因此，执掌公共权力的公共管理者若缺乏公共精神和外在制度的约束，则更容易利用各种公共资源形成自己的既得利益。

    单从字面来看，既得利益只是个中性词汇，但由于既得利益的获取、占有特别是维护过程中经常会伴随着公众难以认同的行为，因此，既得利益在大多数情况下被作为具有特定贬义倾向的词汇来使用，多指因垄断了政治权力、资源、信息、价格、渠道而获得的特殊利益。从利益的外在表现形态来看，可分为有形的物质利益和无形的精神利益；从利益的合法性角度来分，有合法利益、非法利益以及处于中间地带的灰色利益。相应地，既得利益也可表现为合法既得利益（稳定的收入、公车的配备、较高的社会地位等）、非法既得利益（公款挪用、公车私用、以权谋利等）及灰色既得利益（公款接待、礼品赠送、考察附带游玩、子女就业照顾等）。这种划分只是在一定时段内具备合理性，超越了特定时段，合法的既得利益也可能转变为不被认同的非合法性既得利益。如，在制度尚不健全的背景下，公共管理者可能利用信息的先得优势实现对某种利益的占有。但随着改革的推进和相应制度的建立，倘若公共管理者仍固守着这一利益，就有可能因阻碍改革发展、影响社会公共利益增量而丧失其既得利益的合法性。因此，既得利益是否具有合法性只是相对而言的。

    二、公共管理者既得利益形成机理分析

    1.自利动机：既得利益形成的根源。对于人性的假设，在公共管理领域基本上存在着三种观点：“公共人”与“经济人”、“公共人”与“复杂人”、“经济人”与“复杂人”。“公共人”假设想当然地认为公共管理者是自动的“公共利益”维护者，其活动的驱动力来自“公共利益”。世界范围内层出不穷的腐败现象早已打破了这种旧观念。“经济人”假说将公共管理者设想成利己主义者，认为公共管理者一切行为皆源于对“自我利益”的追求，这显然否定了公共管理者或多或少的“公共性”品格。“复杂人”认为公共管理者具备“公共人”与“经济人”的双重品格，他们既追求自我利益，同时又具备相当程度的“公共利益”意识，只是这两种品格在其行政人格中的构成比例会有所不同，正如澳大利亚学者休·史卓顿等所说，“人类行为中普遍共存着关心自己和关心他人的动机”。美国学者沙因通过多年的样本分析，证明“复杂人”是最符合现实中公共管理者的行为动机的一种人性假说。面对利益的诱惑，公共管理者的“公共品格”与“自利动机”始终处于一种紧张的竞争状态。“公共品格”战胜“自利动机”，则公共管理者可能选择一种以“公共利益”为重的行为方式，在公共权力行使过程中，尽量避免“社会价值分配”的不合理；“自利动机”占据上风的公共管理者，行动的驱动力便是个人利益的最大化，在行使公共权力过程中，可能不仅不会规避社会价值分配的不合理，甚至可能故意以合法或非法的手段制造利益分配的非合理性，进而实现对利益的占据，即制造既得利益。这是公共管理者既得利益形成的最根本原因，也是公共管理者自身最难以克服和防范的一种动因。

    2.公权力：既得利益实现的权威工具。公共权力的“公共性自然是其主要特征。它的运作集中体现为公共管理和公共服务等活动，其目的在于提供公共物品、维护公共利益”（张国庆：《公共行政学》，北京大学出版社2007年版，第95页）。这是对公权力运作的一种规范状态下的理想描述，但现实中，公共权力特别是行政权力有一个很重要的特性，即自我膨胀特性。其外在表现是：公共权力介入领域的扩张、公共组织机构的膨胀、公共管理人员的无序增长等。当然，随着公共事务的日渐复杂、公共需求的日渐增多，公共权力的扩张有其适应经济社会发展的合理需要。但值得关注的是，在公共权力合理自然增长的同时，还通常会伴随着公共权力的恶性膨胀问题。英国行政学者帕金森以定律的形式揭示了这一点。公共权力的恶性膨胀，从根本上来说是公权非合理性使用导致的。公权的非合理性使用，可能出于两种动机：公共利益与个人或集团利益。前一种动机是值得肯定的，但在权力的具体行使过程中，因各种原因而发生了“公共性”偏离；后一种动机是具有主观恶意的，这种动机支配的是一种故意违反权力运行机制的非法行为。无论是否出于主观恶意，只要公权力偏离了“公共性”轨道，就有可能成为公共管理者制造、攫取和维护既得利益的工具。这种工具具有垄断性、权威性、强制性，并且有使公众“非认同性”公共行为合法化的功能。因此，可以说公共权力是公共管理者制造、获取、占有和维护既得利益的权威性工具。利用这种权威性工具直接进行“利己性”利益分配的行为虽然存在，但并不是一种常见方式。最常出现的一种形式，是利用公共权力的合法化功能，使得某种利益分配方式合法化，然后再使用合法化了的分配方式实现既得利益。另外一种形式是间接利用公共权力的影响力，以权力暗示的方式获取既得利益，如通过项目审批权，暗示待审批项目方给予利益上的惠顾等。

    3.制度缺失：既得利益形式合法性获取的原因。前面提到，既得利益并不都是违法或不道德所得，很多既得利益的形成有其合理合法的前提。当然，这里的合理合法有的是符合公平原则和得到公众认同的，有的却是因为制度的缺失而形成了一种无法可依的状态，即符合“法无明文规定皆可为”的法治精神，这是一种形式上的合法性。此种情况下，这种合理合法的既得利益未必会得到公众的认同，进而获得政治上的实质合法性。制度的缺失是既得利益得以在形式上形成合法性的重要原因，同时也是这种利益能够以合法性面目示人的重要理由。公共管理者作为公权的行使者，在公务活动中并不适用“法无明文规定皆可为”的法治精神，相反，应以“法无明文规定皆不为”为行动准则，严格按照法律规定进行活动。但是，公共管理者存在着诸多的角色转化，在执行公务期间是“公共人”，以公共利益为行为依归；但在公务之外，却可以以一个普通社会人的身份参与各类经济社会活动。由于传统“官本位”思想的影响，在很多人意识里，“公共权力”的人身依附性仍根深蒂固，即将公共权力人格化，而不是仅仅将公共管理视为一种职业。公共管理者无论在以公共权力从事公务，抑或是行使个人权利从事个人事务，多会被以公共管理者的角色看待，因此，以官为本、以权为本的思想痼疾便有意无意地纵容了公共管理者以“公共权力”执掌者的身份参与不公平的利益分配。在非公务活动情况下，公共管理者的行为可能很难受到相关法律制度的约束。因此，基于公权力的间接影响，公共管理者获取的私人活动领域的既得利益便可能获取了合法性的地位，这也是公共权力带来的既得利益形式上合法性取得的原因。

    4.收益成本失衡：既得利益冒险获取的动力。既得利益的获取有合法性途径，但更多的是并不一定违反法律的非合法性途径。即使在制度完善、法律健全的背景下，仍然会出现许多公共管理者竞逐既得利益的情形。究其原因，是既得利益与风险成本不对等。每个理性的人都倾向于趋利避害，追求利益的最大化，在利益与成本权衡的基础上，做出最佳的行为选择。“违法成本低，人们通常选择违法，而不是守法；相反，违法成本高，人们通常选择不违法，转而选择守法”（游劝荣：《违法成本论》，《东南学术》2006年第5期）。由于公共权力决定几乎所有的由社会所拥有的剩余产品的分配，因此，如果对公共管理者行使公权的行为不加以合理规制的话，那么这种权力很有可能在给公共管理带来诸多既得利益的同时，也带来社会矛盾，阻碍经济发展、损害公共利益甚至侵犯公民权利，起到消极的负面作用。如何规制？除了健全法律制度、加强监督监管外，更重要的是提升获取非合法性既得利益的风险成本，使公共管理者既得利益带来的个人效用远低于违法成本给其带来的损失。只有这样，在得不偿失的利益权衡下，最终才能使主观违法故意者放弃获取既得利益的公权力非公益性使用行为。

    三、公共管理者既得利益的破除路径分析

    破除公共管理者既得利益格局，既要重视对业已形成的利益的治理，更应加强防范，阻断其可能形成既得利益的通道。具体来讲，需要从以下几点着手进行解决。

    1.规范自利动机，增强公共管理者的公共精神。自利性是人的本性。自利动机并不可怕，可怕的是自利性主导了公共利益的分配。因此，这里所说的规范自利动机，是指公共管理者在运用公权对全社会利益进行分配的过程中，切忌以个人效用最大化为指导价值，而应不偏不倚地在规范内运用公权。公共管理者的公共精神，是一种以公共利益为内核的价值取向。这种精神因公权的逻辑而生，并服务于这种逻辑。任何担当公职者，在公务活动中首先要具备的就是公共精神。这种精神既是公共管理者基本的职业素养，也是公共权力得以导向公共性的内在保障。既得利益的形成，一定程度上反映了公共管理者公共精神的弱化和自利动机的增强，这与我们建设服务型政府的要求和党的宗旨是不相符的，因此，必须进行必要的职业“公共性”培训，使公共管理者真正从意识上强化公共精神。一方面，要使公共管理者明晰公共权力的来源，做到敬畏百姓、服务人民；另一方面，要定期进行公共管理者素质培训，使公共精神始终占据其思想高地。同时，还要合理规范其自利性动机。在私域，自利动机的存在是必要的，且应加以张扬。在公共管理领域，这种动机是应该受到严格约束的。倘若公共管理者的自利性在私域被压抑的话，那么在公共管理领域则有可能会以既得利益的形式出现。因此，应当通过各种途径合理规范公共管理者的自利动机，而不能再将这一群体定位在具有“道德超脱性”的层面。对其合理利益应大力倡导，对其非法竞逐既得利益的行为应严加惩治。

     2.规范权力运用，强化权力运用的合法性。公共权力具有垄断性，这种垄断性带来的往往是权力运作的非透明化。在当前政治民主化的大背景下，任何将公共权力运行神秘化、暗箱操作的企图都不会得到公众的认可。但任何国家，包括自称为民主典范的美国，也或多或少地存在公共权力运行的弊病。作为民主化进程相对滞后的发展中国家，我国公共权力运行过程中的不规范现象尤为严重。公权力的不规范运用，不仅仅在形式上是违背相关法律规范的，在实质上更是罔顾公众民意的，是对公共利益的极大侵害，是既得利益取得形式上合法性的重要原因。因此，必须对公共权力的运行加强规范。这不仅体现在制定相应的权力运行法律法规上，更体现在如何使这些法律法规真正约束住权力偏离正轨的张力上。一是要强化相应的行政执法监督机关职能，定期对公共管理机构的行政活动进行审查，以便纠偏补过。二是要强化公众监督，将公权力运行置于公众视阈内，使公众能够接触到、观察到公权力运行的过程，以便以主人翁的身份监督公共管理者运用公权的行为。三是要增强公共管理者的守法意识。这种意识是与公共精神一脉相承的。守法意识的确立，不仅需要思想观念的增强，也需要相关惩罚机制的有效运行。

    3.完善相关制度，压缩既得利益形式上合法性的空间。既得利益有的是能够得到社会认同的，有的是因相关制度规定的缺失而具备了形式上的合法性。因此，必须查漏补缺，进一步建立和完善相关制度。制度的建立和完善需要与时俱进，且需要科学化。一是要建立和完善公共管理者的收入分配制度。可以依据国际经验，制定切合我国实际的公职人员收入标准，打击惩处公权“设租”行为，清理公共管理机构预算外收入，使公共管理者收入透明化、规范化。二是要以制度规范的形式，严格划分公共行为与私域行为的界限，严格限制和惩处公共管理者公私不分的行为。这是公共管理者能够在公私两种不同情境下做到身份角色转换的重要外在约束和督促机制。只有这样，才能做到公私分明，减少自利性动机牵引下的非公益性行为。三是要建立权力运行的阳光机制，使公权力运行更加透明，缩小公共管理者获取既得利益的灰色地带。四是要建立和完善公共管理者与公众的近距离接触机制，弱化公众对公共权力的畏惧，使公众不再对公共权力“敬而远之”，从而能够以主人翁的身份参与公共事务的管理，监督公共管理者可能的以公权力谋取既得利益的行为。

    4.提高违法成本，弱化既得利益的吸引力。应当为违法行为设定远高于违法所得的惩罚标准，提高公共管理者获取既得利益的违法成本，同时注重违法成本体系设计的完整性和均衡性。这主要应从以下两个方面考虑：一是从成本类型的角度考虑，加大执法力度，使健全的公共管理者行为规范真正落到实处，使违法者承担相应的纪律处分，甚至依据国家相关法律使其承担行政直至刑事责任，使违法者在严厉的法律治理面前有所收敛。同时，还要让非法竞逐既得利益者承担必要的社会声誉成本。当前，公众对公款消费、公权私用等不良现象虽痛恨，却视为一种常态，甚至有部分人不以为耻、反以为荣。对于此类现象，政府切不可放而任之，应通过各种媒介宣传教育，在社会上树立“谋取非正当既得利益者耻”的良好社会风尚，对违反者向社会公布并记录其不良信用，以社会舆论的压力使后继者却步。二是从违法违纪主体的角度考虑，应将所有参与谋取和制造既得利益的主体都纳入法律制裁的范围，这不仅包括既得利益的制造者、默许者，还应将既得利益的享用者和维护者囊括进去，让其承担各类风险成本。这样，才能进一步弱化既得利益的吸引力，规范公共管理者的公共行为。

（作者分别为江苏省淮安市行政学院讲师，中国矿业大学文法学院教授、博士生导师）