我国行政类事业单位改革探索——基于对三个试点省（市）的调研思考

      国家行政学院公共管理教研部 易丽丽

2012年4月16日，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）全文向社会公开，全面部署分类推进事业单位改革工作。这是继农村改革、国有企业改革、政府机构改革之后不断完善改革总体布局的又一重大改革。事业单位是一种具有中国特色的组织类型，《事业单位登记管理暂行条例》明确规定事业单位是指“国家为了社会公益目的，国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。但随着我国行政体制改革的推进和经济社会的发展，事业单位的内涵和外延已不限于公办公益类服务组织，出现了行政类、经营类事业单位和民办事业单位。行政类事业单位的概念源于事业单位依据社会功能的分类改革，但是行政类事业单位即主要承担行政职能的事业单位却早已存在。调研中了解到，行政类事业单位改革最难、最复杂，是事业单位改革步入攻坚阶段的难题。按照《事业单位登记管理暂行条例》，事业单位并不承担行政职能，行政类事业单位从何而来？

一、行政类事业单位产生的历史与现状

（一）行政类事业单位的界定

界定行政类事业单位，首先要厘清“行政”这一概念。我国古代对行政的理解就是施政、为政，即处理国家政务。西方学者从政治与行政的分离角度对行政做出解释。行政学的开山鼻祖伍德罗·威尔逊在奠基之作《行政之研究》提出了政治与行政分离，弗兰克·古德诺同样主张“政治与行政”二分，认为政府体制中有两个主要职能即国家利益表达职能和国家意志执行的职能，亦即政治与行政。从主体角度而言，从广义理解，行政指一切社会组织、团体对有关事务的管理和执行的活动。从狭义理解，是指国家行政机关对社会公共事务的管理。广义的行政包括了“私人行政”和“公共行政”，而狭义的行政只指公共行政中主体为国家行政机关的公共事务管理活动。我国行政法上的“行政”是较为中观的主体界定，既“包括国家行政机关，其次也包括依法拥有行政职权的其他组织”。[1]笔者认为，探讨我国承担行政职能的事业单位改革问题，采用行政法上的行政主体界定更具操作性。行政就是以国家行政机关为核心的行政主体依法对国家和社会事务进行组织和管理的活动。行政的特征为主体具有特定性，客体具有公共性，活动具有执行性、法律性和强制性。

行政的核心或实质内容是行政权，行政权的具体化和“外化”是行政职能。行政职能主要是指国家行政机关及依法拥有行政职权的其他组织在国家和社会中所承担的职责与功能。其核心的价值在于回答政府“应该做什么”、“不应该做什么”的问题。行政类事业单位是指主要承担行政职能的事业单位，具体来说是指主要行使行政许可、行政处罚、行政强制、行政裁决等行政职权的事业单位。

（二）行政类事业单位产生的历史原因

行政类事业单位从无到有，从少到多，追溯历史是一个渐变的过程。行政类事业单位产生，究其根源，主要是以下三方面：

一是政府机构改革的产物。历次政府机构“瘦身”、人员精简，政府职能转移出来，事业单位是主要的承接组织。行政类事业单位与机构改革密切相关，一方面为了解决政府机构改革过程中“甩包袱”的需要，另一方面也是社会组织不够成熟，作为过渡，行政职能转移到事业单位。“1998年政府机构改革，机构减一半，大量的事务需要管理，行政类事业单位数量直线上升”①。

二是受制于行政编制数额限制。有一些职权性行政主体，应当作为行政机构，因受制于行政编制、机构限额，人为审批成事业单位。这与计划经济管控思维相关，将行政编制作为行政资源进行分配，刚性控制，以是否超行政编制作为政治考量而不是科学考量。例如，一些市、县的统计局、环保局、旅游局、林业局等人为设立在政府序列之外，成为行政类事业单位。

三是适应社会发展设立。随着经济社会发展，政府职能不断扩张，相关行政任务增加，相应要有相关机构承担，这一过程中承担行政职能的事业单位逐渐增多。“虽然它们承担行政职能，但是与行政机构仍然有重要区别，因此在设计和成立时专门使用事业编制，成为事业法人”。[2]例如，1995年3月，国务院正式批准确定中国证监会为国务院直属副部级事业单位，是国务院证券委的监管执行机构。银监会、保监会、电监会一定程度都是随着社会发展新增的行政类事业单位。新增的还有环境监察、劳动保障监察等事业单位。

（三）行政类事业单位的现状

我国行政类事业单位情况复杂，门类繁多，其中有不少单位按行政机关运作，人员参照公务员管理。《上海市关于承担行政职能事业单位改革的专题研究报告》中统计该市承担行政职能事业单位占本市事业单位机构的7.3%，编制占4.5%。浙江省模拟分类承担行政职能事业单位（监督管理类）占本省事业单位机构的9.9%，编制占4.4%。由于各省区域差异，相比上海、浙江发达地区，中部西部地区这一比例更高。据估算，各省平均承担行政职能事业单位的人员占事业单位人员编制总数的5%-7%。而参照公务员管理的事业单位人员占事业单位编制总数超过10%，有的省达15%。参照公务员管理的事业单位并不全是承担行政职能事业单位，而一些承担行政职能事业单位并不参照公务员管理。事业单位是否为行政类，关键是从其所承担的职责任务判断，不能以经费供给方式、机构名称和人员是否参照公务员管理作为标准。根据事业单位所承担的职责任务，我国中央和地方行政类事业单位的范围见下表1、表2：

表1  中央行政类事业单位的范围

资料来源：作者自制

表2 地方行政类事业单位的范围

资料来源：作者自制

具体到地方，情况更加复杂，一部分是授权性行政主体，包括执法类和管理类，还有一部分是职权性行政主体。

行政类事业单位是本轮事业单位分类改革的难点，政事不分，管办不分，不可避免存在职能交叉现象。“一些单位主要履行行政决策、行政执行、行政监督等职能，但作为事业单位管理，不利于政府统一有效行使行政职能。”[3]部分行政类事业单位承担行政职能的同时还承担了大量技术性、辅助性工作职能和作业服务职能，功能定位模糊。其中一些单位收费不规范、人员素质偏低，直接影响了政府形象和权威。按照中发〔2011〕5号文，事业单位回归公益属性，从事公益服务的，继续保留在事业单位序列。承担行政职能的事业单位，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构。改革后，行政类事业单位将不复存在。针对行政类事业单位改革，国家行政学院“行政体制改革”项目组调研了全国事业单位改革试点省（市）广东、重庆、上海，比较分析三个试点省（市）的做法，剖析共同面对的问题。

二、三个试点省（市）的改革探索与面临的共同难题

（一）三个试点省（市）不同做法的比较

1.重庆：从严认定，确保“两不突破”

重庆市以严格编制管理为基础，目前仍有余编，历史无“欠账”，为行政类事业单位改革赢得了灵活性空间。重庆市编办与市人大法工委、高法院、法制办会商，确定了行政类事业单位的“四项具体判定条件”，即事业单位实际承担了行政职能；事业单位承担行政职能的依据是党中央国务院文件作出的规定或法律法规的直接授权；以事业单位自身名义承担法律责任；主要职能是履行行政职能。经审核备案确定为行政类后，对完全承担行政职能的采取整合机构、转为内设、单独设置等改革路径；对还承担部分公益服务职能的，将行政职能划转后，通过改变类别、合并机构、撤销机构等多种方式改革，确保政府机构限额和编制总额“两个不突破”。重庆在分类过程中从严认定行政类事业单位，例如市属事业单位仅园林管理机构、知识产权管理机构、法人登记管理机构下属22个机构划入行政类事业单位。市属承担行政执法职能事业单位划入公益一类，涉及8000多个编制，这是确保“两不突破”的缓兵之计，等待后续政策出台。但划为公益一类将面临执行《行政强制法》相关规定的困难，难以衔接，影响执法工作的顺利开展。重庆市在分类过程中没有引起震荡，主要经验是注重沟通与透明，同一类别统一去向，做到了公平。

2.广东：纳入行政体制改革大局

广东省将事业单位改革与转变政府职能结合起来。将事业单位改革纳入行政体制改革大局中统筹谋划，与转变政府职能工作通盘考虑，实现职能清理、资源整合、科学分类“三位一体”同步推行。广东省以理清职责边界，推动职能归位为基础，明确将行政机关微观管理事项交给事业单位承担，将事业单位承担的游离于行政机关之外的行政职能回归机关。借鉴香港、新加坡等地的先进经验，在水利、交通运输等部门探索决策、执行、监督适度分立和相互协调的体制和运行机制，如“将省水文局等7个事业单位作为执行机构、省水利水电技术中心等7个专业性强的事业单位作为技术支撑机构，实现决策机构精干、执行机构的强化以及技术支撑机构的优化”。[4]

3.上海：探索大部制下的执行机构

上海市在试点省（市）中最早探索行政类事业单位改革。上海市委办公厅、市政府办公厅于2000年发布《关于本市行使具体行政行为事业单位②改革的意见》（沪委办发〔2000〕65号），明确建立具有管理公共事务职能的行政事务执行机构，使用行政事务编制参照机关行政编制进行管理，实行财政全额拨款。由于创设行政事务编制地方没有权限且未得到上级默许，上海市行政类事业单位改革步伐趋缓，但是改革实践并未停止。

2006年，上海市被确定为全国五个事业单位试点省（市）之一，在试点过程中，上海对于承担行政职能的事业单位，首先采取梳理整合职能，对同时承担行政、公益、经营等职能混合的事业单位，按照政事分开的原则，剥离技术性、辅助性工作职能和作业服务职能，整合归并执法和管理等行政职能。其次调整机构设置，在职能清理的基础上，按照职能相近原则，归并、重组、调整承担行政职能的事业单位，实现精简、统一、效能。一是跨系统跨部门整合，如文化、城管执法；二是部门内综合，优化机构设置，如农业委员会执法。最后理顺体制。按照决策与执行适度分离原则，探索大部制下的执行机构。例如，文化执法总队综合了文化、体育、版权等执法类事业单位与行政主管部门文化局并列。

（二）三个试点省市改革面临的共同难题

1.从严认定与科学归类

从三个涉及行政类认定的文件可以看到认定条件的变化，认定承担行政职能的事业单位政策趋严趋紧。中央编办函〔2008〕45号文《关于事业单位分类试点的意见》明确承担行政职能的事业单位即从事行政决策、行政执行、行政监督等行政管理工作，按照行政机构方式运行的事业单位，如金融监管机构、执法监督机构等。中央编办发〔2011〕1号文《关于试点省市承担行政职能事业单位认定和备案的意见》认定事业单位承担行政职能的依据是法律、行政法规、地方性法规和党中央、国务院文件规定。中发〔2011〕5号文《关于分类推进事业单位改革的指导意见》规定，承担行政职能事业单位改革要严格认定标准和范围，根据国家有关法律法规和中央有关政策规定，按照是否主要履行行政决策、行政执行、行政监督等职能，从严认定承担行政职能的事业单位。在从严认定的要求下，如何做到实事求是的科学归类尚需进一步研究。

调研中，三个试点省（市）在操作中感觉“文件中宏观上规定明确，实践中具体问题又没解决完”。在地方实践中，没有国家法律法规授权承担行政职能的事业单位，机构多，人员数量多，如劳动监察、城市监察、水政监察、城市规划监察，殡葬管理执法、水土保质站、爱卫办等，这些事业单位不符合行政类认定依据。而对这些地方性法律法规授权的这类单位进行规范更为迫切。与此同时，认定过程中，国家法律法规表述到什么程度才算是有依据，这种模糊的规定给实际操作带来了难题。

2.职能回归与两不突破

《分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号文）明确规定，“对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构”；与此同时，又规定“两不突破”即“不得突破政府机构限额”、“不得突破现有行政编制总额”。“两个不突破”是行政类事业单位改革的前提，是底线，但也给行政类事业单位职能回归造成了一定的困难。与此同时，实践部门对职能全部回归存在质疑。“如果仅仅根据它们履行某些行政职能就认为它们应当改为行政机关，使用行政编制，这种做法不仅是简单化和无知，还是改革的一种倒退”。[5]目前事业单位承担的行政职能都是执行性质，与行政机关的职能有明显的差异，全部回归与“十七大”提出建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求不尽一致。

3.人浮于事与人员不足

调研中了解到，行政类事业单位的人员情况复杂，有参公管理人员、财政拨款事业编制人员、自收自支编制人员还有编外人员。行政类事业单位人员既多又少。随着社会经济发展，职能弱化的单位，人浮于事更加明显；而职能强化的事业单位，人员不足难以履职到位。目前食品安全问题广受关注，在调研动物卫生监督所时了解到，基层的动物卫生监督机构经费得不到保障，仍通过收费保生存。一个乡镇一个屠宰场只有1-2个检疫员，任务重，人员明显不足。检疫工作异化为直接盖章收费，执法监督职能的履行形式大于实质。人浮于事与人员不足并存的困境下，还存在编内人员贵族化、特权化，编外人“拼命”，编内人“清闲”，工作强度差别化且同工不同酬。

三、推进行政类事业单位改革的建议

（一）从政府职能入手，理顺改革逻辑

事业单位改革是转变政府职能的重要举措，行政类事业单位作为政府机构的延伸和支撑，实质上已经成为政府自身改革的一部分。“行政编制与机构两不突破，改革是死局”这是一种改革的误区。因为从政府职能入手，是改革的逻辑起点，而从行政编制与机构两不突破为起点是本末倒置。事业单位改革需要解决政府与市场、与社会之间适度分权的问题，做到职能归位。走出“责任无限”与政府“权力越界”的困境，以政府职能转变为出发点，进一步厘清政府职能，规范行政权力的活动范围，体现有限政府的理念。进一步简政放权，继续减少和取消一些行政审批事项，通过行政管理体制改革和政府机构改革，调剂出空额，逐步解决“两不突破”难题。

事业单位职能定位，不应从现有职能出发，而是从社会经济发展趋势定位职能去向，科学、优化配置职能。行政类事业单位改革的目标是为了保证行政职能履行到位，与公益类事业单位改革发展公益事业目标不一样。行政类事业单位改革应根据事业单位所承担的职责任务，实事求是确定类别，避免出于政治的考虑机械地贴“标签”做到“两不突破”。

（二）结合大部制改革，增设行政执行机构类型

行政职能类事业单位改革不能孤立地进行，需纳入行政体制改革框架下。在探索建立职能有机统一的大部门体制中，将行政类事业单位与大部制改革中承担行政职能的行政机构统筹考虑，建议加强对这类机构改革的研究，研究增设行政执行机构类型。制定单独的政策，如将这类机构与编制单列，以此同时解决事业单位类别划分过于宽泛，部分地方法规授权的行政类事业单位分类后，转不了“行政”、也退不回公益，同时不能转为社会组织的困境。

在大部制改革的框架下，按照决策与执行适度分离的原则，将同一主管部门中承担执行职能的行政机构与行政类事业单位中的执法类分离出来整体考虑，进行职能的调整梳理和机构的调整撤并，重新确定其性质类型。对这类机构通过法律授权，进行严格规范、科学管理。研究不同于行政编制、事业编制管理的编制类型，实现类别管理精细化，探讨雇员制。

（三）借鉴国外经验，创新管理方式和运行机制

随着社会经济发展，政府承担多样化的职能和服务，履行职能和提供服务的方式多种多样，相应地，公共组织模式和机构的类型也应多样化。国外虽然没有“行政类事业单位”这一概念，但有承担类似职能的组织。执行机构、法定机构、半官方组织、直属组织、自主政府组织等组织形式为我国行政类事业单位改革提供了重要的实践参照。

行政类事业单位改革的成效取决于组织管理方式和运行机制实质的变革。虽然国外承担类似职能的组织有不同的“名字”，但是比较分析这类组织，他们具有共同的经验，而这些正是立足长远思考我国行政类事业单位改革的出路。一是增强自主性，激发组织活力。这类机构拥有人事、财务的自主权，相比政府有更大的灵活性与弹性。二是师法企业。学习企业先进的管理理念和方法，将目标管理、绩效管理等运用到组织，强调成本效益和专业水准。三是合作共治，契约化。政府与这类机构的关系，从科层制上下级关系逐渐向契约平等关系转变。强调执行与决策保持距离以保证组织有一定的独立性。四是强化责任，公开透明。强调对法律负责，严格审计，开展业务情况充分公开，接受社会监督。

①  访谈编号：201202231540

②  行使具体行政行为事业单位是指法律、法规授权或依照法律、法规和规章的规定接受行政机关委托的具有管理公共事务职能，可在法定授权或委托范围内实施行政处罚、行政许可、行政检查等具体行政行为的市属事业单位。