政府购买服务研究

                        政 府 购 买 服 务 研 究

                                 重庆市编办课题组

自1988年中央首次提出转变政府职能作为行政体制改革的核心以来，我国各级政府职能转变取得了明显进展，政府与市场和社会的边界逐渐清晰。目前，我国各级政府的职能总体定位于“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”，应当说是基本适当的。但与社会主义市场经济发展和民主法治进程相比，政府职能转变仍显滞后，政府管理方式仍显陈旧，阻碍了行政体制改革的进一步深化。个中原因固然很多，但很重要的一个方面就是政府管理经济社会事务，运用经济、法律手段比较少，市场化、契约化的方式没有得到应用的重视，导致政府职能转变裹足不前。近年来，发端于西方公共行政改革运动的政府购买服务，作为促进政府职能转变和管理方式创新的有效途径，日益受到理论界和实务界的重视，但限于理论和制度建设方面的缺失，实践中暴露出不少问题，还难以全面推广，因此有必要对该制度作进一步的理论梳理和制度建构。

一、理论和实践渊源

政府购买服务，是指政府在公共服务预算中以一定比例的经费，向各类提供公共服务的社会组织给予财政、税收方面的资助或公开招标购买社会服务，是政府适应公共服务领域改革的新手段。广义而言，就是政府为满足行政管理和公共服务的需求，使用财政资金购买、补贴货物或劳务的行为。具体而言，就是政府通过建立契约并按照市场化的运作方式，将原有政府直接管理的公共服务项目委托给其他社会组织承担，并负担其费用的一种公共服务提供方式。政府购买服务主要有合同外包、招投标、民办公助等形式，政府作为出资人，通过事前参与、事中介入、事后评议的方式，对委托的公共服务提供履行义务情况进行监管，保证服务的质量和水平，确保以经济和法律的手段达到履行职能的目的。

政府购买服务，是西方公共行政改革的重要创举，是西方社会克服官僚机构不断膨为胀、行政效率日益低下问题，以市场化手段解决“大政府病”的重要方式，是当代自由主义理论的政治实践。政府购买服务，源于西方国家近代的一项社会福利制度改革一“政府采购”，20世纪80年代英国政府率先提出“公共服务和公共物品供给实行公私合作”的理念，随后这一理念扩展到美国、加拿大等国家并付诸实施。各国先后展开了轰轰烈烈的公共服务改革运动，目标绝非减少政府责任，而是转变政府的角色，改变工作方法，在沉重的财政压力与公共人力资源削减的前提下，带来品质更高的公共服务。依据这一理念，公共服务的改革以顾客为导向，其路径是将市场化的机制引到公共服务的提供中来，推动了后来波及西方各国的公共行政改革浪潮。

    随着公共行政改革的深人发展，欧盟于1992年颁布了《公共服务采购指令》，将电子政务及相关服务、会计和审计、污水和垃圾处理、调查及安全服务、健康与社会服务、休闲、文化及体育等27类公共服务全部纳入向市场购买的范围。凡是价值超过20万欧元的公共服务，一律公开招标购买。就连一向视为国家机器标志的监狱在美国也可以向市场购买，全美有31个州及联邦政府与私人监狱签订了代管犯人协议，全国的私人监狱共有185个，容纳了28.5万囚犯。根据日本2006年7月生效的一部法律，日本“公共服务改革推进室”准备将几乎所有的政府公共服务项目都通过竞争性招标外包给专业公司，成为日本历史上规模最大的公共部门改革行动。全球范围内积极推广公私合作供给公共物品和服务的理念和经验，随之扩展到中国等发展中国家。我国香港、澳门、台湾等地区政府购买服务要早于内地，而内地的政府购买服务模式则发端于上海。

    改革开放以来特别是党的十七大以来，党和政府高度重视社会组织的建设和管理工作，提出“培育规范社会组织”，积极承接政府职能的转移。党的十七届二中全会通过《中

共中央关于深化行政管理体制改革的意见》，明确提出“要从制度上更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用”。国务院在《关于加强市县政府依法行政的决定》中也明确提出，“加强对社会组织的培育、规范和管理，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会组织，实施社会管理，提供公共服务。要积极与社会组织进行合作，鼓励、引导社会组织有序参与。”近年来，我国社会组织发展迅速，布局得到调整，结构不断优化，质量逐步提高，功能作用得到进一步发挥，群众有序参与、有效覆盖城乡、门类齐全的社会组织体系基本形成，已经成为经济社会协调发展不可忽

视的重要方面，可以成为加快政府职能转变的重要切人点。

二、国内实践

1、上海。   

1995年上海浦东新区社会发展局兴建了罗山市民休闲中心，为提高休闲中心的管理效益，该局不是单纯依靠街道办事处和居委会等传统社会组织，而是通过协商委托上海基督教青年会进行管理，并于1998年接受政府养老服务的委托，由此政府购买服务第一次进入我国实践领域。上海市以建立政府购买公共服务机制为突破口，积极推动政府职能转变，重构政府与社会组织的关系，社会组织的作用日益凸显。

上海市政府明确夫甩定，将原来由政府主办、为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成，探索形成“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型政府提供公共服务方式。上海的主要做法是：

（1）规范政府购买公共服务行为。制定了政府购买公共服务实施意见，率先建立政府购买公共服务制度，明确了购买公共服务的相关内容：实现预算管理，将购买公共服务的费用纳入预算；强化契约式管理，在合同中明确政府和社会组织的责任、义务及服务要求；建立评估机制和规则，委托第三方专业机构，对社会组织做到项目合作前有资质审查，合作过程中有跟踪了解，在合作完成后有社会绩效评估。从服务提供方、服务承接方和服务事项三个方面规范程序，对购买公共服务行为进行合理界定；将项目的协调、督办、评估等工作职责，分解至政府部门各相关处室；采取服务提供方内部评估和第三方绩效评估的方式，将评估结果作为项目经费支付依据和今后项目招标的重要参考。

   （2）优化社会组织发展环境。推进政府与社会组织在主体·机构·职能·资产、住所、人员方面“六分开”，理清公共服务提供方（政府）和承接方（社会组织）之间的职责

边界。加快政府职能转变，推进政社分开。街道办事处不再直接从事招商引资活动，把主要精力放在社区就业、养老服务等职能上，并将社区可以承担的一些公共职能，通过购买服务方式委托给社会组织如社工机构承担。搭建政社合作互动平台，在全国率先形成社区政务事务受理服务体系，政府重大决策、重大事项征询社会组织和社会公众的意见，政府与市民、政府与社会组织、社会组织与市民以及社会组织之间的互动交流都可在这个平台上进行。这个平台的运作，由政府委托区社工协会承担。制定专项政策，对行业协会等社会组织，从建设、运营等各方面给予扶持，对经济发展有贡

献的行业协会补贴工作经费，对社区公益性以及涉农社会组织给予开办费、运行费、房租补贴等。出台文件对参加社工培训的人员和实训基地、见习基地建设给予补贴。同时，在各类综合性政策中体现对社会组织的支持，如政府出台的促进现代服务业发展的财政扶持意见、促进浦东新区社会事业发展的财政扶持意见等，都有支持社会组织发展的政策。

   （3)提高社会组织专业化水平。充分发挥社会组织在提供社区服务、承担社区管理等方面的作用，探索委托社会组织管理的机制，开展网上公开招标，增强社区的社会服务功

能；建立全国首家社会工作者组成的社区专业服务组织—上海公益社工师事务所。事务所与政府签订购买公共服务的项目合同。接受政府委托，承接从居委会剥离的一些社区社会工作和公民事务；成立全国首家区级综合治理类社工组织-中致社区服务社，专门为社区提供社会工作帮教服务。委托阳光慈善救助服务社，运用社会工作个案访谈方法，对街头流浪乞讨人员提供救助服务。整合各方政策，拓展公共服务领域。上海市政府补贴培训费用的工种近200个，依托中高职院校、企业的社会办学力量，扶持包括数字动漫在内的多个专业的实训基地平台，免费向社会开放。制定专门政策，促进社会工作职业化、专业化试点。委托社工协会开展主题社工培训计划，率先在全国建立了社工专业的实训基地和见习基地，还成立了老年社工、青少年事务社工等10个领域的25个职业见习点。

    2．深圳

    深圳是我国改革开放的排头兵，与香港特别行政区联系紧密，思想开放，经济发达，各类市场主体比较成熟，为公共服务由政府直接生产的单一模式走向多元主体竞争合作的模式提供了得天独厚的条件。20世纪90年代中期，深圳即在城市环境卫生领域开始尝试政府购买服务。2007年，深圳按照“党委统一领导、政府主导推动、民间组织运作、公众广泛参与”的思路，由组织部门牵头抓总，民政部门具体负责，出台了《关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》和七个配套文件，形成以政府购买社会服务为主要形式的社会工作格局。先后培育了鹏星社会工作服

务社、社联社会工作服务中心以及深圳慈善公益网等多家社会工作机构，在社区建设、社会福利与救助、青少年教育、医疗卫生、社会矫正、监所管理、禁毒、残障康复、人口计生、外来务工人员服务、婚姻家庭服务等领域推进购买社会服务的试点。近年来，深圳发布《深圳市推进政府职能和工作事项转移委托工作实施方案》和《深圳市社会组织发展规范实施方案（2010-2012年）》，进一步转变政府职能，社会组织可以主动申请承接政府相关工作事项。深圳的主要做法是：

   （1）培育发展社会组织。深圳市注意发挥社会组织在社会工作中的重要作用，坚持政府与社会良胜互动原则，按照“多种渠道、整合资源”的思路，实施“三个一批”（转化一批、培育一批、创办一批）的办法分类培育发展社会组织。目前，深圳在社会工作领域已组建14家社会组织，政府通过购买服务，促进社会工作人才社会化与社会组织发展。

   (2）建立财政主导机制。深圳市对社会组织组织提供的社会工作服务，主要是通过政府采购或特定委托方式，建立财政主导的社会组织工作服务购买机制。由各区社会工作主管部门将政府所需购买的社会工作服务及具体要求通过各区政府采购中心向社会公布，以招标方式确定服务供应方；部分特殊事项在一定时期内可以实行定向购买社会工作服务。服务供应方确定后，由区社会工作主管部门与服务供应方签订合同。每年年终由区社会工作主管部门会同财政部门、第三方评估考核组织，根据合同要求，按照评估标准对购买的服务事项实施情况进行考核，市社会工作主管部门对考核情况予以监督。在将政府购买社会组织服务纳人政府购买序列统一管理的同时，注意探索其他资金渠道筹集资金，如从民政福利彩票收人中拿出一部分资金，用于支付从香港聘请的社工的督导费用，每人每月4万元。

    (3）购买社会工作岗位。深圳市政府购买服务的主要形式是购买岗位。社会工作岗位的开发与设置按照“科学合理、精简效能，按对象定岗位、以需求定数量和不新增行政、事

业编制”的原则，设置两类社会工作岗位。一类是有关党政机构、人民团体、事业单位编制内的社会工作岗位，主要采取提升转换方式予以配备；另一类是社会组织派驻到社区、社会福利与社会救助机构、学校、医院的社会工作者，按照服务对象的一定比例设置，由社会组织派驻。

    3．无锡。

从2005年开始，无锡市实施“政府购买公共服务”试点。无锡市把结核病防治交给民营医院承担并拨付相关费用，效果初显。2006年5月，无锡市对道路环卫综合保洁作业任务进行了公开招标。2007年5月，无锡市政府出台《无锡市市区居家养老服务补贴办法（试行）》，全面实施政府购买居家养老服务工作，凡无锡市区80周岁以上老人将获得由政府提供的每户每月360元的居家养老服务补助。另外，无锡市还在市政基础设施和其它公用事业领域积极开展政府购买公共服务探索，在坚持“产权关系不变，不增加单位编制、不增加财政投入、改革后原承担的社会责任不能因此而减少或转移”原则的基础上，对公用事业单位的性质进行了重新界定，明晰了单位的职责和权力，合理确定购买定额。按照“管养（干）分离、管理和运营分开”的改革要求，分别制定了路灯管理处、市政设施管理处、排水管理处“管理与运营分开”改革实施方案。对公园景区的绿化养护、环境保洁、物业管理、餐饮服务、导游服务、商业服务等作业层组建成内部核算实体，采用政府购买服务的经营机制，进行企业化管理、市场化运作。无锡的主要做法是：

（1）明确购买项目和购买方式。

对于进入实施范围需由政府按项目购买的公共服务事项，有以下标准：一是该领域的事业单位按照事业单位分类改革的规定完成了机制改革，理顺了人员关系；二是公共服务事项（领域）适于确定评估的量化指标；三是公共服务事项（领域）具备竞争市场；四是公共服务事项的资金来源已经由政府安排。由政府主管部门将政府所需购买的公共服务事项及具体要求向全社会公布，以公开招标的方式确定服务供应方，部分特殊事项在一定时期内可实行定向购买等多种形式。服务供应方确定后，由政府主管部门与服务供应方签订正式合同，合同期限原则上不超过五年。

    (2）明确服务供应方资质和评估标准。对服务供应方，从资质、能力上严格把关，应当具备以下条件：一是具有独立承担法律责任的能力；二是具备提供公共服务所必需的设备和专业技术能力；政府主管部门如提出具体专业资质要求的，还应符合该专业要求；三是具有健全的财务会计制度；四是参与政府购买服务项目前三年内无重大违法违纪行为，社会信誉良好。评估标准主要包括服务供应方的资质、服务质量标准、服务计量标准、服务成果评价标准等，具体内容由市财政部门会同各政府主管部门根据行业特点分别确定。遵循规范的评估方式，每年年终（或年中）按照评估标准对购买的服务事项实施情况进行评估。完成合同要求的，全额支付费用；未完成合同要求的，扣减相应费用。为增强评估结果的科学性、客观性，还邀请相关管理部门、第三方独立机构参与评估。

   （3）落实资金保障并加强过程管理。政府购买服务的费用全部纳人预算管理，做到“养事不养人”；政府对用于购买服务的支出实行总量控制，并尽可能减少或维持原有资金

规模；突发性的临时服务事项通过“一事一议”的办法处理，需要追加经费的按照相关规定办理。规范资金支付，服务供应方是其它社会组织的，市财政部门预付购买服务全部费用

的41％作为启动资金，然后根据工作进度情况付款，但预付比例最高不超过80F,，余款待服务事项评估结束后，根据评估结果支付。服务供应方是事业单位的，市财政部门在预算中安排保证事业单位运转的基本支出作为购买服务的启动资金，如该部分资金不足全部费用的80％，可根据工作进度付款，但预付比例不超过80％，余款待服务事项评估结束后根据评估结果支付。在过程管理上，一是规范每年度购买公共服务事项确定的过程，二是明确政府主管部门的管理责任。各政府主管部门对服务过程进行跟踪管理，及时发现、解决问题，确保服务质量；避免服务协议签订、履行等过程中的风险；建立应急工作机制，做好应急预案。

    4、香港。

    香港受英国普通法条及自由主义政治传统的影响，政府比较注重运用市场化手段管理经济社会，在将部分政府公共服务职能转移给社会组织方面做得十分成功，政府购买服务相对成熟。为普及服务和提高服务质素，香港政府积极推动服务表现监察制度，于2000年逐步实行“服务质素标准”，对机构服务进行评估。政府与业界达成协议，在经费方面转为“整笔拨款制度”，实现由监控资源投人到监管服务质量的转变，从而给予受津助机构在处理服务资源上更多的弹性。全港社会组织多达17000个，是社区事务的积极参与者和社会服务的有效提供者。社会组织从事社区服务、安老服务、家庭及儿童服务、康复服务、青少年发展等，大约为200万人提供福利服务，在香港社会中扮演着重要角色。在公共服务的承办方面，香港成功建立了政府与社会组织的“伙

伴”关系，明确了公共服务由政府与社会组织共同负责的模式。经费以政府提供为主，民间筹措为辅；服务以民间提供为主、政府提供为辅，香港的社会组织呈蓬勃发展之势。香港的主要做法是：

    （1）明确政府责任。香港政府购买社会组织服务呈多点推进态势，由点到线再到面，覆盖社会服务多个领域，其中与社会弱势群体相关的服务占据突出位置，如助老服务、慈善救助、就业帮扶、司法矫正、吸毒人员和问题青少年帮教等。从行业看，围绕司法矫正、吸毒人员、问题青少年及社区服务，结合社会工作与社工人才建设，购买岗位与购买项目结合，形成政府向社会组织购买服务体系。

   （2）加强绩效监控。为使社会福利署和接受政府资助的社会组织的合作能够提供更加有效的福利服务，香港政府引人了“服务绩效监控”系统。服务绩效的评估标准，是以政府和接受资助的社会组织共同签署的结贴和服务协议，以及通用的服务素质标准为基础。社会福利署还改进评估的方式，在不同的资助、服务协议和服务文件内标明了有关服务成效标准的要求。

   （3）培育服务载体。一是提升现有社会组织能力。通过规范化建设、自律诚信建设等，强化社会组织内部管理，提高专业化、职业化水平与服务能力，增强社会公信力，促进

其健康成长。二是培育新的社会组织。在培育新社会组织中特别注意培育“枢纽型”社会组织，将其作为政府与社会组织及社会工作人才的中介环节，由它们具体承接开展社会工作。如针对司法矫正、吸毒人员、问题青少年三类人群，按照“政府主导推动、社团自主运行、社会多方参与”的总体思路组建成立了桑“枢纽型”社会组织，具体负责对他们的帮教，由政府购买服务。

    三、若干启示

（一）政府在公共服务的提供中要承担首要责任。

公共服务的本质是为国家和地区的发展提供私人物品之外的必要公共资源，是政府应该承担的基本责任。公共服务的概念在21世纪有了新的内涵，即都把以“政府责任”名义提供各种涉及人民根本利益的公共服务放在关键地位，明确界定各级政府在公共服务中的责任，福利国家的改革事实上也并没有削弱政府对公共服务的投入，政府对各项公共服务的投人比例基本都达到一半以上。在公共服务领域引人市场机制，并不意味着政府责任的弱化，而是对政府公共服务投人方式的合理变更。在公共服务供给多元化的格局下，政府仍然是最后责任人。作为社会主义国家，提供公共服务更是政府最重要的职责，也是责任政府的内在要求。

   （二）引入市场竞争机制调节公共服务的提供。

    市场经济体制需要政府与公民、社会协调发展，既要增强政府权威，更要发展市场竞争机制，进行公共部门市场化改革运动，运用市场竞争机制来调节公共服务的提供。通过市场竞争机制，可以改善公共部门的服务质量，降低服务成本，提高服务效率。最有效的公共服务提供模式，应该是一种以政府为主导、市场竞争机制为基本手段的多元化模式。

   （三）提高公共服务质量需赋予公民充分的选择权。

    通过基层民主建设，形成“由下至上”的政治参与渠道，使公民能够有效地参与到政治生活中来，可以选择公共服务的提供主体与提供形式，真正提升公共服务的质量和效率。服务不是恩赐，政府的服务应从人民群众的切身利益出发，以群众的需要为前提，而不能以政府的需要为前提来强加于被服务者。对服务型政府而言，服务是目的而不只是手段。

     (四）追求市场、政府和社会组织力量的平衡。

    由政府部门垄断公共服务往往容易出现服务缺乏质量和效率不高的问题，由市场提供全部公共服务也是不现实的。相比之下，社会组织参与公共服务供给是克服政府能力局限性和市场外部性的重要措施。公共服务的提供之所以存在不同的模式，主要表现为政府作用、市场作用和社会力量相对关系的区别，但这只有量上的差异，而非“有你无他”的替代关系。政府负责制定整体的福利政策、规划社会服务

的发展方向、探索科学合理的财政支持方式以及加强监督和评估，社会组织则重在保持自身独立性和专业性、洞察社会需求和积极探索更有效的服务方式，通过市场化手段实现平等合作，达到公共服务提供最大最优的结果。

（五）因事制宜是实施政府购买服务的关键。

一要明确政府必须提供的公共服务项目，明晰各级政府从事公共管理的责任和权力，切实解决政府在公共事务管理中的“缺位”和“越位”问题。二要确定提供公共服务的财力支撑力度，依据事权合理确定支出规模，在此基础上制定相应的财政收支方案，确保公共服务的有效供给。三要细分制定相关项目的方案，如在培训方面，对职业（执业）资格培训、社区公民教育、普法教育、就业技能培训等，可由政府部门向公办、民办培训学校购买服务；对政府部门确有需要，但因条件限制而未能开展的工作，如调研、统计、评估、勘察、鉴定等，可由政府向相关中介组织购买服务；对部分专业性或技术性极强的工作，如技术指标或规范的制定、规划论证、政府部门信息系统维护等，可由政府向有关社会组织购买服务；对其他社会急需发展、投入有限的社区教育、卫生、文化、科级、体育等社会事业，可通过政府购买服务等有效措施予以资助、补贴。

（六）政府购买服务需要多方面制度改革相配套。

一是资金（财力）配套，政府财政部门要根据财力状况和年度预算统筹安排资金。二是建立供方资源库，既要保证供方的资质和能力，又要保持一定数量的供方资源，形成一定范围内的有序竞争，逐步形成充分竞争的选择机制。三是建立评估专家库，通过专家评估和群众评议，对相关购买服务项目实行定期考核、评价，保持和提高项目运行的质量，

进一步提高公共服务的效率。为确保改革取得成效，可以选择在条件成熟的领域进行试点，在具体实施中，必须对相关部门落实责任，对全过程强化监管。同时，还必须与干部人事制度改革、事业单位改革相结合，与国库集中支付、“收支两条线管理”等财政体制改革相结合。

四、主要问题及对策建议

    （一）我国推行政府购买公共服务的主要障碍。

    1．固有行政模式缺乏向社会组织购买服务的足够动力。受传统政治文化影响，“无限政府”治理模式形成“路径依赖”，我国无论中央政府还是地方政府仍习惯于运用行政手段管理经济社会，综合运用经济和法律手段的意识和能力不强。而政府部门在运行中会首先求助于行政权力而不是市场机制，因为行政垄断能更直接更迅速地调动社会资源、实现意图，规避风险，扩充权力。行政垄断也使得政府部门缺乏改善管理、提升公共服务质量的动机。政府掌握着支配社会公共资源的权力，其收入来源无须经受市场检验，导致政府对其运行成本不是特别在意。同时，政府不能以赢利作为其行为的出发点，因此政府的很多活动也难以计算成本，很多结果无法量化绩效，这就使得政府自身重视成本与绩效有一定的难度，进而降低了向社会组织购买服务的动力。

    2．对公共服务提供主体和方式存在认识上的偏差。各级干部往往容易陷入公共服务由政府提供，就得由政府直接生产的误区，或者从部门利益出发，在惯性思维的推动下，增加新的公共服务任务不是优先考虑向市场购买，而是要求增加机构、扩充编制、聘请人员、追加开支，结果使政府无法走出“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈，行政绩效目标难以实现。

    3．政府购买服务还局限在很小的规模和范围。全国各地政府购买公共服务的金额占预算支出的平均比重和规模明显偏小，政府购买服务的范围还比较有限，在品种和质量上还比较单一，在结构和购买方式上也不够多样。部分地方政府虽然推行了一些政府购买服务实践，但远未建立成熟的制度模式，大多是在环卫、社区服务等非常琐碎的领域进行服务外包，主体性公共服务大规模向社会组织购买还面临准人门槛、资质认定、费用结算等诸多政策限制。

    4政府购买服务缺乏稳定的财税支持。目前政府购买服务所给的经费并不是足额的，一部分经费还需部门自筹。没有足够的经费，很多拓展性和创新性的服务就难以开展。缺乏税收方面的优惠政策，社会组织提供公共服务的成本就难以降低，更难以形成持久的发展机制。

    （二）对策建议。

1．创新公共服务理念。公共服务理念是政府对履行公共服务职能的价值追求，是对实现公共服务终极目标的精神把握。政府是公民委托的公共事务管理者，公民是公共服务的最终需求者和出资者。一个地区的政府成本过大，意味着政府规模庞大和运行费用昂贵，这就导致公民纳税负担加重，可用于公共服务的资金相应减少。应当借鉴发达国家公共行政改革的有益经验，引人工商业管理模式特别是成本效益评价方法，在日常行政管理中高度重视行政成本观念。这就要求各地方政府及其部门，按业务活动的绩效目标来考察其支出效果，每项支出都依据业绩项目计算出来，促使政府对于新增公共服务事权优先考虑从市场购买，在资金安排上扭转增事必然增人增机构的状况。同时，建立一套完善的考核体系，审计部门相应地从单纯查找财务问题转向绩效审计。因此，各级政府及其部门应当树立这样一种理念，对于政府必须提供的公共产品和公共服务，只要不涉及国家秘密和公民隐私，都应探索提供主体的多样性，积极培育发展社会组织并向其购买公共服务，把有限的财政资金用于“养事”而非“养人”。这也有利于政府职能的转变，从根本上解决机构编制膨胀的内在动因。

    2．提高社会自治水平。各类社会组织既是政府职能转变的承接者，又是社会诉求的反映者，也是社会服务的提供者。随着我国市场经济发展和社会加快转型，人们的需求日益多元化，而政府一般只提供同质化的基本服务，这就为各类社会组织的发展提供了空间。在现代公共治理框架下，政府应通过积极稳妥地发展社会组织，提高社会组织自我组织、自我教育、自我管理、自我服务的能力，逐步把一些传统意义上的社会管理职育盯放给社会组织承担。特别是在社会福利领域或社区服务层面，政府不方便或没有足够精力和财力做的，由贴近市民的社会组织来承担，其效率更高，同

时有助于形成良好的社会风尚，增强社会的凝聚力。应将诸如福利院、居家养老、残疾人扶助、学生课后及假期托管等公共事务委托给社区的社会组织来承担，政府主要是事前参与、事中介入、事后评议，通过人员补助、计件购买、中介代理等方式来完成公共服务的供给。在辖区各类住宅区全面引进物业管理公司，将治安、计生、环卫、外来人口管理等政府职能揉合到物管之中，政府按“费随事转”的原则给予适当补贴，这也有助于防止街道办事处和社区工作站行政化。

    3．建立法律政策框架。推广政府购买服务，必须构建行政合同制度。在全面推进依法行政和行政体制改革不断深化的大背景下，应在立法上对行政合同予以规范，在政府职能转变过程中更多地运用行政合同，积极向有资质的社会组织购买公共服务，把那些“不该履行或履行不好的职能”外移，促进公民有序的政治参与。应从立法层面明确行政合同的性质、适用范围、调整原则、政府和社会组织双方的权利义务、行政合同的变更终止程序、赔偿或补偿责任等内容，并从政策加以细化，使社会组织参与公共服务提供有明确的法律保障和政策支持，消除由于政府处于强势地位，社会组

织在公共服务供给过程中随时面临不测风险的疑虑，促进政府购买服务健康发展。

    4．加大财税支持力度。社会组织提供公共产品和公共服务，毕竟不像企业生产面向市场的产品，虽然要讲成本效益，但不能以利益最大化为目标，而应以社会效益最大化为归宿。这就要求政府首先必须为参与提供公共产品和公共服务的社会组织，降低运行成本，才能使社会组织既达到提供优质高效的公共产品、公共服务的目的，也有一定的利润以保证该社会组织的生存和发展。政府为社会组织降低成本，最直接也是最有效的办法就是给予财政补助、税收减免，从而降低社会组织自身运行成本，使其发挥专业特长和服务精神，更专注于公共产品和公共服务的提供。其次，政府还可通过绩效考核，将实行政府购买服务节省的部分财政资金，作为给社会组织的奖励，既达到鼓励社会组织更多参与的目的，也有利于扶持社会组