抢抓改革机遇 强化县乡统筹 着力构建“县乡一体、条抓块统”治理模式

县乡断层、条块分割是基层管理体制长期存在的突出问题。解决这一问题，关键是县域行政资源“这碗水”在县乡之间怎么舀。这次机构改革，浙江把乡镇（街道）机构改革与省市县机构改革一体谋划、一并推进，把县乡当作一个整体来看待，从县域范围统筹调配资源，统筹县级部门和乡镇（街道）功能、职责、编制、人员力量以及条块运行机制，持续深化“基层治理四平台”建设，着力构建“县乡一体、条抓块统”新型基层管理体制。

一、统筹县乡功能，实行分类管理

浙江是资源小省，对资源集约使用、区域集聚发展的要求更加迫切，但乡镇（街道）“千人一面”的体制惯性，很大程度上忽视了乡镇（街道）的功能差异。习近平同志在主政浙江期间就提出“进一步发挥浙江的城乡协调发展优势，统筹城乡经济社会发展，加快推进城乡一体化”。这次改革，浙江围绕推进新型城镇化和城乡融合发展，根据资源禀赋、生态容量、产业特色等实际，从市县层面统筹确定每个乡镇（街道）的功能定位。如金华市所辖的东阳市18个乡镇（街道）中，经济型10个，导向是发展主导产业，加快人口集聚，成为区域发展的增长极；生态型5个，侧重生态环境保护，重点发展休闲旅游养生产业；复合型3个，主要是在保护生态的前提下，培育特色乡镇（街道）。在区别功能定位基础上，实行乡镇（街道）差异化管理体制。在机构设置方面，突出“共性+个性”，一般乡镇（街道）设置9个综合性办公室和中心，规模较小的适当精简，经济较发达、人口规模大、基层治理任务重的可适当增设1、2个。在统设“共性”机构（党政综合办公室、党建工作办公室、综合信息指挥室和便民服务中心）基础上，乡镇（街道）可在机构限额内因地制宜设置个性化机构，如诸暨市次坞镇专门设置“融杭办公室”重点推进其“融杭接沪”战略。在编制调配方面，突出管住管活用好，加大统筹力度，允许县级党委政府在乡镇之间调剂使用乡镇编制。在县级部门派驻机构设置方面，结合乡镇（街道）实际，优化县级部门派驻机构布局，如经济较发达的乡镇一般按一镇一所（队）设置自然资源和规划所、市场监管所、综合执法中队等，其他可跨区域设置。

二、统筹县乡职责，促进乡镇担当

基层管理服务的任务十分繁重。有人说，乡镇走出了“没完没了”的收费型政府，又走进了“无所不包”的打工型政府——为县级部门打工，一些本来属于县级部门的职责，通过交办、委托、下放以及责任状等途径转化为乡镇（街道）的“属地责任”。这次改革，浙江认真落实“两个担当”（即干部为事业担当，组织为干部担当），努力破解乡镇（街道）“流汗又流泪”问题，从体制机制上促进乡镇（街道）担当作为。在县乡之间，对经济发展、市场监管、社会管理、公共服务和环境保护五大职责，以及规划、建设、财政、教育、文化、卫生等领域都进行了细分，明确既区别又互补的职责事项。县级部门主要突出依法履职，强化专业性管理，乡镇（街道）负责综合性常态化管理。如衢州市衢江区聚焦基层反映集中、经常发生的审批服务、行政执法、社会管理等方面，梳理区级部门和乡镇（街道）共同承担且层级间职责不清事项157项，形成“部门职责乡镇配合事项清单”，通过描述具体工作情形，明晰部门和乡镇（街道）主体责任和配合责任，将其作为县乡履职、监管和问责的重要依据；对于部门履职过程中需乡镇（街道）配合的事项，县级部门要落实相应的配套措施，保障乡镇（街道）开展工作。同时，推动调整完善县对乡考核办法，除对重点乡镇（街道）突出经济类考核外，一般乡镇（街道）取消招商引资职能及相应考核指标，腾出精力聚焦“三公一建”（党的建设和公共服务、公共管理、公共安全）主责主业。

三、统筹县乡力量，强化整体合力

与繁重管理服务任务相比，乡镇（街道）自身力量单薄，通常是一人多岗、一人多责，“5+2”“白+黑”是常态；与此同时，县级部门在乡镇（街道）的派驻机构却是单兵作战，造成力量分散，条块“两张皮”现象普遍存在。本轮改革，浙江认真贯彻落实中央《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》有关要求，省级出台了《关于加强部门派驻乡镇（街道）机构干部管理考核工作的意见》，市县落实具体措施，推进人员力量向基层下沉整合，强化乡镇（街道）对部门派驻机构人员的日常管理，部门对派驻机构人员调整、任免需征得乡镇（街道）党（工）委同意，平时考核和年度管理以乡镇（街道）为主，切实增强乡镇（街道）统筹协调能力。如绍兴市柯桥区2271名部门派驻人员下沉一线，镇街可调配人员增加了一倍。同时，规范编外人员管理，整合条线协辅人员，按照属地化管理原则，由乡镇（街道）统筹指挥调配；同步整合各条线相关经费，按照费随事转的原则，由县（市、区）财政统一转移至乡镇（街道），由乡镇（街道）统筹安排，经考核后发放给条线协辅人员。从去年6月份开始，根据县乡机构重整、职责重构、人员重配以及业务变化、职权下放等实际，浙江开展基层干部履职能力提升“百日攻坚”行动。省委组织部、省委编办联合部署做好乡镇（街道）工作人员（包括乡镇、街道干部、县级部门派驻乡镇、街道机构干部以及基层各类协辅人员）专题培训工作，通过专题讲座、学习研讨、巡回宣讲、案例讲解、现场观摩、技能比武、岗位练兵、视频教学、“传帮带”培训等形式，多渠道、全覆盖开展专题培训。截至去年9月底，全省共开展培训5654次，培训44.6万人次，实现了改革后乡镇（街道）人员培训全覆盖。在全员培训基础上，注重基层履职能力提升长效机制建设，推动基层干部从“要我负责”转为“我能负责”。

四、统筹县乡运行，提升治理效能

完成组织架构和机构职能的调整，只是解决了“面”上的问题，真正要实现从“物理变化”到“化学反应”转变，还需要健全完善县乡协同的运行机制。浙江通过构建县乡联动的综合指挥体系，强化日常事项统一分办、行政执法统一协调、应急管理统一指挥、履职绩效统一督办。建立健全乡镇（街道）机构与派驻机构联席会议、工作例会、联合执法、研判会商、定期通报、属地考评等制度，规范操作程序和业务流程，实行模块化作业，切实提高县乡机构运行效能。积极推动“最多跑一次”改革向基层延伸，以升级“一窗受理、集成服务”为主抓手，把审批服务全面延伸到乡镇（街道），推进就近能办、同城通办、异地可办，打造前台综合受理、后台分类审批、综合窗口出件的全新工作模式，近六成民生事项在乡镇（街道）便民服务中心即可办理。顺应数字化转型背景下现代基层治理新趋势新要求，依托浙江政务服务一张网，开发使用基层治理综合信息平台，整合近100个条线信息系统和10多个移动终端和APP应用，全面推广使用浙里办、浙政钉，强化各类渠道信息的统一归集、分流，实现基层治理信息“一个口子进、一个口子出”，解决乡镇（街道）层面各类信息乱、左右协调难、上下不贯通等问题。基层治理综合信息平台不仅记录相对人的信息，也记录履职者的行为，实现对行政管理和公共服务的全流程、全方位监管，推进县乡权力运行规范高效。

统筹推进县乡机构改革，改变了以往县归县、乡归乡的改革部署，增强了改革的整体性、系统性、协同性，从体制上强化了“县乡一体、条抓块统”。基层反映，这样的设计和部署更科学、更及时、效果好。半年来的运行也印证，县乡之间的职责更加优化了，条块更加协同了，履职更加高效了，干部精气神更足了。有位镇党委书记说，这次改革真正使乡镇党委的“龙头”挺起来了，做到了重心下移，人员力量都围着问题转、贴牢一线干；群众身边经常发生的事，98%以上都能在镇、村层面解决，不少群众牵肠挂肚的事，都能办成、办好、办满意。